Об авторе: Алексей Дударев, председатель комитета НОТИМ (Национального объединения организаций в сфере технологий информационного моделирования) по ГИСОГД и информационному моделированию для устойчивого развития территорий, генеральный директор ООО «Джемс Девелопмент».

Согласно указу президента РФ от 31 марта 2023 года № 231 «О создании, развитии и эксплуатации государственных информационных систем с использованием единой цифровой платформы Российской Федерации «ГосТех» с 1 января 2024 года создание, развитие и эксплуатация региональных информационных систем, к которым относится и государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) субъекта РФ, должно осуществляться на платформе «ГосТех» за рядом исключений.

Вопрос «как перевести ГИСОГД субъекта на «ГосТех» обсуждался на форуме «Строим цифровой регион» в Перми 6 июля 2023. Тогда состоялось совещание разработчиков ГИСОГД с регионами, а также дискуссия с участием заместителя министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Константина Михайлика и министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Максута Шадаева (ссылка на трансляцию). По словам Шадаева, «задача Государства договориться с отраслью, чтобы разработчики могли найти себе место в «ГосТехе» …чтобы идти вместе в конкурентной модели в большие государственные темы цифровизации».

Вопросами размещения на «ГосТехе» собственных платформ многие разработчики занимаются с конца 2022 года, для ГИСОГД такую работу ведут разработчики платформ «Акцент» (ООО «Бинго-Софт») и Geometa (ООО «Джемс Девелопмент»). Движется работа медленно, так как регулирование «ГосТеха» ещё не на 100% разработано и множество вопросов участников рынка пока остаются без ответа. В частности:

• порядок финансирования разработок на «ГосТехе»;
• вопрос повторного использования разработанных на «ГосТехе» сервисов и библиотек, в том числе экспорта отечественных IT-решений;
• вопрос повторного использования компонентов «ГосТеха», разработанных за государственные средства, в коммерческих проектах;
• вопрос возможности и порядка использования при разработке на «ГосТехе» компонентов, разработанных третьими лицами, в том числе СПО;
• обеспечения непрерывного цикла разработки, сборки и доставки ПО на инфраструктуре «ГосТех».

Таким образом, коммерческие, рыночные продукты размещать и продвигать через «ГосТех» на текущий момент не получается, и основным сценарием развития «ГосТеха» является создание государственных сервисов за бюджетные средства.

Такая позиция нашла свое подтверждение в последовавшей за пермским форумом серии совещаний между разработчиками ГИСОГД и представителями государственных органов, эти совещания организовало Минцифры при подготовке к форуму «Цифровая эволюция» в Калуге.

В ходе данных совещаний представителями Минцифры были сформулированы следующие тезисы:

• в настоящее время для целей реализации государственных задач не предполагается размещение существующих коммерческих решений на «ГосТехе»;
• основным способом создания новых государственных сервисов является настройка платформы «ПГС 3.0» (на данной платформе разработана ТОР КНД) для выполнения на её основе функций государственных сервисов, в том числе функций ГИСОГД;
• пока что главной задачей вендоров является не столько участие в разработке новых решений, сколько помощь в формулировании требований – какие именно функциональные требования должны быть предъявлены к сервисам «ГосТеха», в том числе к версии ГИСОГД субъекта РФ.

Подробности третьего пункта должны были быть рассмотрены как раз 10 и 11 августа в Калуге. Всероссийский форум «Цифровая эволюция» завершил свою работу, в ходе которой на пленарном заседании с участием Максута Шадаева прошла презентация результатов работы рабочей группы по направлению «Строительство» (запись трансляции).

Одним из результатов работы группы стало предложение по созданию на платформе «ГосТех» сервиса, обеспечивающего стандартизацию и автоматизацию процесса создания и согласования типовой градостроительной документации, в том числе выдачу градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ).

Цель такого сервиса – решить задачу неполноты данных и отсутствия возможности автоматизированной оценки градостроительного потенциала. Необходимая функциональность сервиса:

• автоматизация сбора исходных данных для разработки градостроительных документов;
• инструменты разработки градостроительных документов, в том числе ГПЗУ;
• пространственный анализ;
• автоматизированная проверка, согласование и утверждение документов;
• импорт и экспорт данных;
• интеграция с сервисами публичных слушаний и общественных обсуждений градостроительных документов.

При презентации проекта представителями рабочей группы была отмечена невозможность реализации такого сервиса без решения ряда организационных и методических вопросов, а также нормативно-технического регулирования. Названные проблемы во многом совпадают с задачами, сформулированными комитетом Национального объединения организаций в сфере технологий информационного моделирования (НОТИМ) по ГИСОГД и информационному моделированию для устойчивого развития территории. Эти задачи, по моему мнению, следует решить как можно скорее, так как именно наличие машиночитаемых и «машинопонимаемых» данных является главным препятствием к отраслевой автоматизации.

Что это за данные и какие требования следует разработать и утвердить?

• требования к информационной модели документов градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), включая цифровой градостроительный регламент;
• требования к информационной модели документации по планировке территории, включая проекты планировки и проекты межевания;
• требования к информационной модели ГПЗУ;
• требования к информационной модели результатов инженерно-геодезических изысканий, применяемых при разработке градостроительной документации и формировании информационных ресурсов ГИСОГД.

В настоящее время все указанные документы в законодательстве описаны как документы аналоговые (бумажные), при этом для них определены только требования к их содержанию, а в части результатов инженерно-геодезических изысканий также определены требования к внешнему виду условных знаков. В то же время законодательство не устанавливает требования к структуре информационной (в т.ч. объектной) модели данных указанных документов, требования к их цифровому описанию, используемым справочникам, атрибутивному составу объектной модели, правилам её формирования. В отсутствие таких требований проекты градостроительной документации, разрабатываемые по государственным и муниципальным контрактам различными исполнителями, создаются в самых разных форматах, структурах и формах представления, в большинстве случаев в виде растровых изображений pdf, иногда с приложением данных в форматах различных ГИС без описания структуры данных.

В то же время объективная необходимость цифровизации градостроительной деятельности привела к возникновению в различных субъектах РФ собственных требований к пространственным данным градостроительной документации, подобные документы утверждены в Приморском крае, Сахалинской, Омской, Тюменской областях. Такие требования не согласованы между собой и сформированы с учётом конкретных реализаций ГИСОГД, эксплуатируемых в субъектах РФ. При этом при размещении данных в ГИСОГД органами, уполномоченными на ведение ГИСОГД, велик объём ручной обработки неструктурированной входящей информации с целью её технического преобразования в структуру данных ГИСОГД.

Такая задача может быть решена через проведение научно-исследовательской работы по анализу и систематизации накопленного в субъектах РФ опыта, разработку требований и их утверждение приказами Минстроя России.

Утверждение требований к информационным моделям градостроительной документации и результатов инженерных изысканий приведет к следующим результатам.

1. Градостроительная документация и результаты инженерных изысканий разрабатываются организациями и передаются органам местного самоуправления и органам исполнительной власти в электронном виде в форме информационных моделей, что позволяет:

• • • проводить автоматическую проверку технического качества документов;
    • автоматически размещать документы в ГИСОГД;
    • без необходимости ручной обработки формировать пространственные данные в разделах ГИСОГД;
    • обеспечивать совместимость информационных ресурсов с иными пространственными данными;
    • проводить градостроительную политику и согласования на стыках различных территориальных единиц, за счёт совмещения информационных моделей различных территорий;
    • обеспечить преемственность и анализ решений градостроительной документации;
    • использовать информационные модели для автоматизации процессов предоставления услуг и исполнения функций;
    • применять технологии информационного моделирования.

2. Внедрены информационные технологии в градостроительном проектировании и инженерно-геодезических работах, что повысит качество создаваемых данных и снизит стоимость повторного использования ранее созданной информации.

3. Обеспечена возможность формирования и ведения в ГИСОГД плана наземных и подземных коммуникаций.

4. Радикально сокращены затраты субъектов РФ на разработку, актуализацию и реализацию в информационных системах собственных требований к информационным моделям.

5. Сокращены временные и финансовые затраты на формирование ГПЗУ – наиболее востребованную и массовую градостроительную услугу.

6. Созданы публичные сервисы, обеспечивающие прозрачность градостроительной политики и улучшение инвестиционного климата.

7. Сокращены затраты на обеспечение информационного взаимодействия органов местного самоуправления и Росреестра.

8. Обеспечен информационный обмен между ГИСОГД субъектов Российской Федерации и ГИСОГД РФ, ФГИС ЕЭКО, ФГИС ЕГРН, а также иными государственными информационными системами.

Помимо качества данных вторым ограничивающим и нерешённым вопросом является вопрос информационного взаимодействия с ресурсоснабжающими организациями. Решить этот вопрос необходимо для получения технических условий и впоследствии заключения договоров техприсоединения объектов строительства к существующей инженерной инфраструктуре. Этот вопрос сегодня также решается в субъектах РФ индивидуально и с различной степенью успеха – от полной информационной изоляции, когда естественные монополии скрывают информацию о фактическом положении сетей, их мощностях, планах развития, до редких случаев, когда удаётся выстроить совместную работу в интересах энергетической безопасности и развития региона.

А что с ГИСОГД? Вопрос создания ГИСОГД на «ГосТехе» рабочей группой был отложен и по существу не рассматривался, вследствие, на мой взгляд, целого набора веских причин:

1. Сам процесс создания и внедрения ГИСОГД субъектов в РФ почти завершён. Согласно данным мониторинга Минстроя России, на август 2023 года 76 субъектов РФ уже создали свои ГИСОГД, еще девять находятся в процессе создания (т.е. уже проведены закупки и заключены государственные контракты), ГИСОГД пока отсутствует только в новых регионах, где до начала создания требуется решить еще вопросы с картографической основой, системами координат и определением методики миграции ранее накопленных данных.
2. В подавляющем большинстве ГИСОГД уже реализованы различные интеграции – с ЕГРН, ГИСОГД РФ, ЕПГУ и другими системами, что обеспечивает процессы ежедневного исполнения полномочий субъектов и органов местного самоуправления в данных системах, замена таких систем, без сомнения, приведёт к приостановке процессов оказания услуг в сфере строительства в тысячах муниципальных образований.
3. Для реализации ГИСОГД на «ГосТехе» требуется создать большое количество сервисов с нуля, в первую очередь речь идёт о сервисах работы с пространственными (картографическими) данными – это большой объём разработки, который надо определить, оценить и законтрактовать, что требует времени.
4. Структуры данных ГИСОГД субъектов разнятся, и в случае замены системы потребуется большой объём работы для переноса юридически значимой информации, которая во многих субъектах накапливалась с 1998 года (со времени создания государственного градостроительного кадастра), непонятно, в рамках каких работ, кем и за чей счёт такие работы по переносу данных могут быть осуществлены.
5. Фактически без проведения организационных и методических мероприятий, о которых было сказано выше, ГИСОГД на «ГосТехе» можно создать только в том же объёме, в котором оно уже существует сегодня – путём дублирования функций уже существующих, разработанных и приобретенных субъектами ГИСОГД различных производителей – фактически будет осуществляться двойное финансирование работ, что противоречит требованиям законодательства.

Кроме того, все существующие ГИСОГД создавались и модернизировались в период после 2014 года и полностью соответствуют требованиям импортозамещения, на информационных ресурсах проведены мероприятия по защите информации и получены соответствующие аттестаты.

Согласно указу № 231 о платформе «ГосТех» создание, развитие и эксплуатация ГИС с использованием платформы «ГосТех» осуществляются с учётом особенностей, предусмотренных подпунктами «и» и «к» настоящего пункта: …
с 1 января 2024 г. – в отношении региональных информационных систем;
п.2 «и»: создание, развитие и эксплуатация государственных информационных систем, являющихся объектами критической информационной инфраструктуры … осуществляются с использованием платформы «ГосТех» на основании решения руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти, решения высшего должностного лица указанного субъекта РФ.

На основе методических рекомендаций по оценке целесообразности создания и развития ГИС на «ГосТех» (утверждено протоколом Президиума правительственной комиссии от 04.05.2023 № 20), а также на основе собранной информации по цифровой зрелости ГИСОГД регионов РФ можно сделать вывод о нецелесообразности перевода региональных систем ГИСОГД на платформу «ГосТех» в связи с:

• отсутствием зависимости от зарубежных решений и компонентов;
• ведением информации по всем муниципальным образованиям (включая информацию по сельским поселениям) регионов, организацией полноценного ведения и наполнения информацией всеми сотрудниками ответственного ОИВ и всеми ОМС региона;
• обеспечением интеграции с ГИСОГД РФ;
• обеспечением интеграции с большим числом федеральных (ЕГРН, ЕГРЗ, ГИС ГМП, ЕИС ЖС, ЕПГУ, виды сведений МВД, НСПД, ЕЭКО) и региональных систем (Государственного строительного надзора, информационной системой управления проектами сферы строительства, РПГУ, МФЦ и др.);
• адаптацией системы под мобильные устройства;
• возможностью оплаты оказания услуг (квитирования) с получением информации по оплате из ГИС ГМП (главная услуга ГИСОГД – предоставление сведений – является платной).

Таким образом, вопрос создания, развития и эксплуатации ГИСОГД субъекта РФ относится к полномочиям субъекта РФ (в том числе согласно федеральном закону от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ) и в соответствии с методическими рекомендациями для решения высшего должностного лица субъекта пока нет оснований к переводу ГИСОГД субъекта на «ГосТех».

Также и Максут Шадаев выразил своё мнение, что если регион «тянет» собственную разработку, если готов интегрироваться с ЕПГУ, то реализация ГИС остаётся на решение региона, и оценка будет производится не по созданной или заявленной системе, а по параметрам фактической автоматизации полномочий в части глубины автоматизации оказания государственных и муниципальных услуг через личный кабинет заявителя на ЕПГУ и степени автоматизации межведомственного взаимодействия.

В том виде, в котором ГИСОГД сегодня существует, она и должна продолжить существовать. Проходить заново процесс её создания, осуществлять повторное внедрение во всех субъектах РФ экономически нецелесообразно. Именно таков главный вывод, который можно сделать по итогам форума в Калуге, где в рабочей группе принимали участие разработчики, региональные пользователи, представители Минстроя и Минцифры.

К разработке на «ГосТехе» должна быть представлена обновленная система, функционирующая уже по другим принципам и с учётом будущей реальности витрин данных и СМЭВ 4, НСПД, с учётом иного подхода к работе с закрытыми данными и, главное, при наличии нормативного и организационного обеспечения создания данных градостроительной документации и инженерных изысканий в машиночитаемой и машинопонимаемой форме, утверждённой техническими требованиями на уровне приказов Минстроя России.

Также важно, чтобы перед началом разработки был решён вопрос конкуренции за подобные «новые сервисы» между развивающейся НСПД. Такие задачи были анонсированы ещё год назад на встрече председателя правительства РФ Михаила Мишустина и руководителя Росреестра Олега Скуфинского – «Градостроительная проработка онлайн», «Земля для стройки», «Индивидуальное жилищное строительство» и планируемой к разработке на «ГосТехе» – типовой ГИСОГД. Иначе получится, что один и тот же функционал за государственные деньги разработан уже трижды:

• уполномоченными федеральным законом на решение данных вопросов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;
• Росреестром;
• «ГосТехом».

В случае, если все же в будущем новое поколение систем ГИСОГД будет реализовываться на «ГосТехе», кто же будет главным исполнителем работ? На этот вопрос есть чёткий ответ – распоряжением правительства РФ от 29.06.2023 № 1724-р компания «Ростелеком» определена единственным поставщиком по государственным контрактам на создание, эксплуатацию и развитие государственных информационных систем (ГИС) на базе платформы «ГосТех». Это решение распространяется на госконтракты по «ГосТеху», заключённые в 2023–2024 годах.

В заключение хочу обратить внимание, что остаётся открытым вопрос о том, чем должно новое поколение ГИСОГД в лучшую сторону отличаться от эксплуатируемых сегодня систем, а также, что для этого потребуется изменить в законодательстве и мировоззрении государственного аппарата. На форуме в Калуге были намечены направления для улучшений, но ответов на вопрос о том, как это сделать, мы ещё не получили.

Как это сделать, какие это будут новые условия и какие задачи развития должны быть учтены в ГИСОГД будущего, этот вопрос запланирован к рассмотрению на организованной при поддержке Минстроя России и НОТИМ конференции #ГИСОГД2023 «Цифровая трансформация и управление развитием территории», которая пройдет 13-16 сентября в Санкт-Петербурге.